国家发改委、自然资源部、生态环境部等10部委日前联合对外发布《全国特色小镇规范健康发展导则》（以下简称《导则》），突出规范管理导向和要求，围绕空间布局、质量效益等方面，对全国特色小镇发展提出了13项具体指标。

“《导则》细化提出了特色小镇的建设标准、规范管理措施和底线红线要求，旨在推动特色小镇在规范健康发展的道路上稳步前行。”国家发改委规划司有关负责人说。

盲目发展得到扭转

浙江湖州，德清地理信息特色小镇汇集约400家行业顶尖企业及科研机构，聚焦卫星导航、智慧出行等大项目；福建宁德，锂电新能源特色小镇依托龙头企业，引导上下游产业不断集聚；四川成都，温江“三医”研发特色小镇吸引62个医疗医药医械类研发项目落地……

近年来，我国涌现出一批精品特色小镇，促进了经济转型升级和新型城镇化建设。“不少精品特色小镇成为经济高质量发展的新平台、新型城镇化建设的新载体、城乡融合发展的新支点。”国家发改委规划司有关负责人介绍，各省份现有特色小镇约1600个，共吸纳约440万人就业。

然而，一些地区在建设发展过程中，出现了概念混淆、内涵不清、主导产业薄弱等问题。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任史育龙介绍，近年来，国家发改委会同有关部门持续推动特色小镇规范纠偏，提出规范性管理措施，清理虚假虚拟“特色小镇”。经过纠偏，各地区特色小镇清单管理机制初步建立，目前在31个省份中，19个省份清单内的数量少于50个，盲目发展现象得到扭转。

《导则》明确了若干规范性控制性要求、普适性操作性指引，有利于巩固上一阶段清理纠偏成果，正确引导特色小镇规范健康发展。

量化指标明确建设要求

《导则》明确，特色小镇是现代经济发展到一定阶段产生的新兴产业布局形态，是规划用地面积一般为几平方公里的微型产业集聚区，既非行政建制镇、也非传统产业园区。应坚持少而精、少而专方向，在确实具备客观实际基础条件的前提下确立主导产业，宜工则工、宜商则商、宜农则农、宜游则游，找准优势、凸显特色。

“特色小镇发展过程中出现的偏差和问题主要集中在两个方面，一是空间选址、范围和布局失准失当，二是产业发展所体现的特色、质效和活力不足，产业发展问题又往往与空间问题紧密相关。”浙江大学公共管理学院教授张蔚文表示。《导则》主要从这两个方面提出13项具体指标。

空间方面主要有5项指标。即规划用地面积下限原则上不少于1平方公里，规划用地面积上限原则上不多于5平方公里，规划用地中建设用地面积原则上不少于1/2平方公里，建设用地中住宅用地占比原则上不超过30%、鼓励控制在25%以下，绿化覆盖率原则上不低于30%。

质效方面主要有8项指标。即特色产业投资占总投资比例原则上不低于60%，建设期内建设用地亩均累计投资额原则上不低于200万元/亩，全员劳动生产率原则上不低于20万元/人，单个特色小镇吸纳就业人数原则上不少于2000人，建设用地亩均缴纳税收额原则上不低于10万元/年，“三新”经济增加值占生产总值比重原则上不低于20%，先进制造、科技创新、创意设计、数字经济等特色小镇研发经费投入强度原则上不低于2.5%，文化旅游类特色小镇接待游客人数原则上不少于50万人次/年。

“提出特色小镇建设用地面积下限，是保障特色小镇产业、功能和形态的空间基础。”史育龙说，特色小镇是微型产业集聚区，需要一定规模的建设用地作为支撑。国家发改委数据显示，现有的特色小镇，每个建设用地面积都超过了1/2平方公里，平均值约0.9平方公里。

明确建设用地面积下限，也是清理虚假“特色小镇”的重要依据。调研发现，虚假“特色小镇”主要是单体项目和行政建制镇，一些地方把用地几十亩甚至几亩的项目命名为“特色小镇”，或者把几十平方公里的行政建制镇命名为“特色小镇”，都偏离了特色小镇本质和核心内涵。

严防房地产化倾向

“各地区普遍反映，希望国家层面明确特色小镇建设用地中住宅用地占比的量化要求。否则，各地区既无法严防特色小镇房地产化倾向，又可能出现各自解读、标准不一、走样变形等乱象。”国家发改委规划司有关负责人说。

指标是基于实际需求的科学设定。特色小镇内建设用地主要用于发展特色产业，其中的住宅用地主要用于满足就业人员自住需求和职住平衡要求。各省份绝大部分特色小镇的住宅用地占比低于30%，参考2019年全国城镇的住宅用地占建设用地比例约38%的数值，按照从严从紧原则，将特色小镇的住宅用地占比设置为原则上不超过30%，是比较合理的选择。

“特色小镇确实需要一定比例的居住空间，但住宅用地比例过高，往往会挤占产业空间，影响特色小镇吸引集聚先进要素、承载细分高端产业和集约高效利用空间，甚至导致房地产化。”国家发改委规划司有关负责人说，《导则》提出特色小镇建设用地的面积下限和住宅用地比例上限，是防止特色小镇走样变形的重要举措。

国家发改委规划司有关负责人指出，30%的控制性数值是最高值，而不是平均值。

落实清单管理制度

根据《导则》，特色小镇发展要严守合规用地底线，严格落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线；要严守生态环保底线，严禁违法违规占地，严禁挖湖造景、破坏自然生态；严守债务防控底线，县级政府法定债务风险预警地区不得通过政府举债建设；严守房住不炒底线；严守安全生产底线，健全规划、选址、建设、运维全过程安全风险管控制度。

张蔚文说，对特色小镇实行统一管理有利于统一政策、规范发展，防止走偏。《导则》进一步明确特色小镇将建立全生命期管理机制，各地应建立本省份特色小镇清单。人均GDP少于1万美元省份的清单内特色小镇原则上不多于50个，鼓励控制在30个以内。

国家发改委规划司有关负责人表示，对已建立清单且特色小镇数量合理的省份，国家发改委将继续指导其开展动态调整、优胜劣汰；对已建立清单但特色小镇数量较多的几个省份，协调引导其减少数量、提高质量；对清单尚未经省级政府审核后印发的，督促其抓紧履行报批程序、尽快确定清单。未纳入各省份特色小镇清单的，各单位各机构不得自行冠名“特色小镇”或自行开工建设。对行政建制镇错误命名的虚假“特色小镇”、单纯房地产开发等项目自我冠名的“某某小镇”，以及停留在纸面上、并未开工建设的虚拟“特色小镇”，地方各级政府要推动立即除名、撤除宣传内容。

《 人民日报 》（ 2021年11月10日 02 版）